（一）数据要素市场增长迅速，但规模仍然偏小，未来发展空间较大

我国数据的产量和存储量都位居世界前列。根据网信办今年发布的《数字中国发展报告（2022）》显示，2022年我国数据产量为8.1ZB,同比增长22.7%，全球占比达到10.5%，相较2018年提升了1.4个百分点，持续位居世界第二。我国存量数据规模也因此迅速水涨船高。至2022年底，我国数据存储量达724.5EB，同比增长21.1%，全球占比达14.4%。

但是，与我国快速增长的数据产出与存储规模相比，我国数据要素市场交易规模仍然偏小。上海数据交易所发布的《2023年中国数据交易市场研究分析报告》的数据显示，2022年我国以交易额计算的我国数据要素交易行业市场规模由2021年的617.8亿元增长至2022年的876.8亿元，同比增长率达到42%，显著高于其他主要经济体。但从绝对规模上来看，我国数据要素市场规模与发达国家还有差距。按照上述报告的数据，2022年我国数据交易成交额是同期美国的28%和欧洲的57.9%，未来我国数据要素市场发展仍有较大的空间。

（二）场外交易活跃,场内交易发展面临瓶颈

目前，我国数据要素交易以场外“点对点”进行交易为主，数据要素市场交易中场内交易的占比较低。中国信息通信研究院的数据显示，2021年以企业以各种形式的场外交易占到了约98%，场内交易仅占数据市场交易整体规模的2%。

我国数据交易所建设于2015年前后开始起步，截至目前，由地方政府发起、主导或批复的数据交易所已超过40多家，但发展仍面临瓶颈，交易频次低、规模小，成交量普遍低于预期。各省市纷纷也成立由各级政府主导的大数据集团，数据交易平台重复建设、数据商品同质化等情况明显，相关产品和服务又趋于相似、缺乏特色，各交易市场之间数据流动性和融合度较低。

（一）数据基础制度环境还有待完善落地

数据要素的非竞争性、非排他性以及强场景依赖性等独特属性决定了其流通与利用也有别于传统生产要素，需要创新性的制度安排。“数据二十条”指明了数据要素基础制度的基本框架，但数据要素流动与市场化利用过程中数据权属配置、定价与收益分配等方面的具体落地方案以及相关治理规则还有待进一步出台和明确，一定程度上制约了现阶段数据要素市场化配置的推进。

（二）数据要素供给不足，流通效率仍待提高

从数据来源来看，高质量的数据要素供给有着较大缺口。以公共数据为例，因其具有高权威性、高价值密度的特点，公共数据是高质量数据资源中的重要组成部分，但是目前我国公共数据的开放利用水平还亟待提升。一方面，尽管各地陆续建设了公共数据开放平台，但“有数据无价值”“有数据不流通”的问题较为突出，开放深度、丰富度、普惠性有待进一步提高。另一方面，各地在加快公共数据授权运营的探索，但具体机制还有很多方面没有明确，包括授权数据范围、主体标准与权责、定价规则等方面的具体机制和规则也亟待主管部门出台相关政策文件进一步明确。

从流通环节来看，数据跨域流动的协调机制和统一规范的规则体系还没有建立，限制了数据要素的供给与流通。数据价值的关键在于流通，目前不同行业、技术路线，安全认证机制和等级标准存在较大差异，多方数据融合涉及涉及多元主体，且往往需要跨行业、融合多种不同技术，数据跨域流动缺乏统一规则与标准以消除安全、合规不确定性，但数据交易流通的部门壁垒、层级壁垒较为突出，“数据碎片”“数据孤岛”依然存在。

（三）数据合规与安全治理体系还有待细化

近年来，我国陆续出台了《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等一系列数据合规与个人信息保护相关的立法和规定，为数据安全与隐私监管树立了基础的制度框架。但是，数据的非结构化特点以及与之融合的应用场景的丰富性和复杂性导致相关规定如何在实践应用中落地适用还存在诸多不清晰的地方。

例如，《个人信息保护法》中提出的“匿名化”规定是平衡个人信息保护和个人信息流通利用的重要制度创新，但目前仍缺乏可落地的方案。数据跨域流动缺乏统一的规则和标准以及各类主体对监管规则认识不清、自身技术能力不足等情况的存在，造成数据要素不敢不会流通，导致数据流通交易面临合规不确定性大、成本高、效率低的难题。

（四）数据服务生态有待进一步丰富

我国数据服务生态第三方服务多样化不够丰富，专业能力还有待提升。目前，我国数据服务商的业务类型较为集中，数据咨询服务、资源集成和技术服务等数商数量占比较高，而数据合规公证、中介经纪、安全审计、资产评估、争议仲裁等方面向数据要素流通各环节需求的专业第三方服务机构仍培育，专业能力受限于市场机制规则尚不明确有待进一步提高。

从原始数据到标准数据集再到数据产品和服务，数据要素的流通交易根据不同的业务场景需求和特点存在多种形式、不同层次的模式和路径。对于数据要素市场建设，“数据二十条”中提出要构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易。沿着这一方向，未来我国数据要素市场建设应坚持场内场外市场协调发展，推进数据交易的多元化模式创新探索。

（一）培育壮大场内交易，完善规则体系，发挥规范引领作用

数据交易所是多边的数据交易模式，政府主导的数据交易所是我国数据要素市场建设区别于其他主要经济体的重要创造。应该发挥政府背书的优势，在探索数据要素交易范式的同时，完善交易机制，为数据要素流通交易树立规范在数据要素市场体系建设中发挥规范引领的作用。

发展壮大场内交易，需明确各类交易所的属性和定位，主动寻求破局。一方面，数据要素类型多样、应用场景丰富，部分数据具有很强的地域和行业属性，未来应允许和引导多种类型的数据交易所共同发展，推动区域性、行业性数据流通使用。另一方面，国家级数据交易所应该以提供基础服务、保障数据交易公平有序进行为目标，强化公共属性和公益定位，推进所商分离，不能既是“裁判员”又是“运动员”，应突出其合规监管和基础服务功能。

（二）探索多层次多样化的数据要素流通路径，鼓励百家争鸣,百花齐放

数据要素需求多样化以及数据产品和服务的类型和属性，决定了更为丰富多样的流通路径。各类主体对数据要素需求非常多样化，数据产品和服务的生产和使用也难以标准化。应鼓励借助市场机制，根据不同的场景、不同数据类型和数据需求主体的特点，基于技术可行性发展多样化的数据流转模式，降低数据交易流通的成本，更好地满足数字经济发展对数据要素的需求。

从全球的经验来看，场外新型数据交易中介发挥着推动数据要素流通的重要作用。从海外数据交易模式的探索与发展的经验来看，集中式的场内市场交易并不是最主要的数据要素流通路径，相比之下，场外市场承担着更为重要的角色。事实上，2010年前后,Infochimps、Azure、BuzzData等集中式的交易平台在欧美兴起，但随后又因经营陷入瓶颈而陆续关闭或转型，并逐渐被数据经纪人、数据信托、MyData等更多元化的新型数据交易中介所取代，后者成为数据交易流通的主要路径。

（一）加快公共数据开放利用，将其作为推动数据要素市场建设的突破口

公共数据作为政府部门和公共企事业单位在履行公共职责或提供公共服务的过程中收集和产生的数据，掌握在公共部门和机构手中，便于通过公共数据开放利用和授权运营等模式，加快扩大其开放利用的规模。此外，加快推动公共数据开放利用也有助于完善数据交易基础规则体系，从而带动培育各类数据主体，活跃市场交易流通，成为推动数据要素市场建设的重要抓手和关键突破口。

首先，加大数字科技投入，优化公共数据开放基础设施建设，拓展公共数据开放服务能力，提高普惠性，降低接入使用公共数据的门槛和成本。其次，针对公共数据，建立跨部门跨行业的统一分类分级和技术应用标准，提高标准的通用性。再次，公共数据授权运营过程中有必要区隔竞争性和非竞争性业务，对于公共属性的授权运营主体服务按照成本微利定价，降低社会使用数据的成本。

（二）积极培育各类市场主体，发展开放多元的数据开发利用的流通和生态服务体系

数据要素的价值实现依赖于高效的数据要素流通以及更为开放多元的数据开发利用的生态，数据要素市场体系构建应积极培育各类数据要素市场主体，活跃数据要素流通，促进数据产品和服务的供给与创新，形成更为丰富多元的开发利用生态。具体包括：结合重点行业和领域，引导鼓励具有技术优势的数字企业基于具体场景开发高质量数据产品和服务；培育各类新型数据中介机构，鼓励探索多样化的数据要素流通路径，提升数据需求的匹配度；围绕数据要素流通交易需要发展专业服务机构，培育数据质量评估机构、安全合规评估商、以及相关人才培训机构。

（三）加快隐私技术等数字技术创新与应用，保障数据交易全流程的安全流通

隐私计算、可信数据空间与区块链等新兴数字技术是承载“数据密态时代”数据安全可控流转的重要工具。通过隐私计算等数字技术的应用，可以实现数据流通的“可用不可见，可算不可识，可控可计量”，有助于提升相关主体合规治理能力，让数据敢于流通、能够流通，促进数据的跨主体分享和安全利用。

首先，加快完善相关制度规则，为数字技术应用扫清制度障碍，包括明确匿名化具体实施方案。其次，加快相关统一技术标准的制定，推动安全可信的受控环境、密态数据以及数据使用权跨域管控等场景下相关技术应用的统一标准建立和完善。

（四）完善数据要素基础制度，积极开展试点，引导各类主体参与，加快相关制度规则的落地实施

数据要素市场体系建设是一项庞大的系统工程，从无到有逐渐推进的过程中，摸着石头过河是必然路径。一方面，需要从顶层制度设计角度，不断完善数据要素的基础制度与规则，进一步明确数据产权制度中各方权利的具体内容与保护机制，细化数据流通交易以及收益分配规则。另一方面，在不断完善相关制度规则的同时，有必要推动各地开展各项试点工作，鼓励各类机构和市场主体参与，积极围绕场内场外数据交易的规则体系、场景应用和技术路径等方面积极探索创新，并在此基础上总结可以推广的经验。